rss      tw      fb
Keres

Scheppele: A Frankenstein-állam úttörője a magyar kormány



Kim Lane Scheppele A jog uralma és a Frankenstein-állam: miért nem működik a kormányellenőrző lista című kommentárja a Governance (Kormányzás) című nemzetközi folyóirat októberi számában jelent meg.


Különböző szervezetek világszerte olyan mutatókat dolgoznak ki, amelyek azt mérik, hogy az egyes országokban többé vagy kevésbé érvényesül a jogállam.


Ám ezek az indikátorok gyakran szem elől tévesztenek valamit, ami döntő fontosságú: az egyes elemek közti kölcsönhatást, amely, ha megfelelően felismerik, egy-egy országot a lista éléről a végére száműzne.


A jogállam azon kevés politikai kívánalmak egyike, amelyek kevés ellenállást váltanak ki a világ bármely szegletében. Azért ilyen nagy az egyetértés, mert a koncepció híresen homályos. Csak kicsit kell meglökni, és széthullik formális kritériumokra (szabályszerűség, kiszámíthatóság), szűken vett intézményes programokra (bíróságok építése, bírák képzése) és homályos ideálokra (törvényesség, egyenlőség a jog előtt).


Az indikátorok a jogállamiság szintjére vonatkozó ítéletet gyakran néhány elszigetelt alkotóelemre redukálják. Hány bírót képeztek ki? Hány igazságügyi döntést hajtottak végre? Garantál-e az ország fellebbezési lehetőséget az államigazgatási döntésekkel szemben? Kínál-e esélyt a jogaiban megsértett valamennyi félnek a meghallgattatásra? Az listákon szereplő indikátorokat úgy dolgozzák ki, hogy objektívvé tegyék az értékelést arról, vajon az adott ország jól teljesít-e ezen a téren vagy sem.


Ám ezeknél az ellenőrző listáknál az a tipikus, hogy feltételezik, nincsenek kölcsönhatások, amelyek aláásnák a lista integritását. A rossz kölcsönhatás legismertebb példája az 1920-as német, weimari alkotmányból, kora legkifinomultabb alaptörvényéből való. Ennek 48. cikkelye lehetővé tette, hogy az államfő szükségállapotot hirdessen ki, ám ellenőrzés mellett, azaz hogy a parlament elutasíthat egy ilyen rendelkezést. A 25. cikkely lehetővé tette az államfő számára, hogy egyszer feloszlassa a parlamentet bármely okból, ami teljesen ésszerű és korlátozott felhatalmazás volt, tekintettel arra, hogy a weimari parlamentek hajlamosak voltak a szétforgácsolódásra.


Ám ha a kettőt együtt nézzük, szörnyszülött teremtménnyel állunk szemben, amely 1933-ban mutatta meg magát. Az elnök először a 25. cikkelyre hivatkozva feloszlatta a holtpontra jutott parlamentet. Aztán a 48. cikkelyre hivatkozva szükségállapotot hirdetett ki. Mindkét intézkedés egyértelműen alkotmányos volt. A kettő együtt azonban az alkotmányos katasztrófa hatalmas viharát váltotta ki, mert a parlament már nem volt a helyén, hogy ellenőrizhesse azt, hogyan él az államfő a szükségállapotra vonatkozó felhatalmazásával.


Amikor tökéletesen jogszerű és ésszerű alkotmányos elemeket úgy fércelnek össze, hogy egy ehhez hasonlatos szörny jöjjön létre, akkor azt Frankenstein-államnak (Frankenstate) nevezem. Victor Frankenstein szörnyét, amelynek Mary Shelley regényében nincs neve, egykor ésszerűnek tekinthető testek különféle alkotóelemeiből rakták össze. Mégis: szörnynek nézett ki, és szörnyként cselekedett. A Frankenstein-állam szintén teljesen ésszerű darabokból áll össze, és szörnyeteg minősége abból a rettenetes módból adódik, ahogyan ezek a részek kölcsönhatásba lépnek egymással, ha összefércelték őket.


A weimari probléma valószínűleg véletlenül alakult ki, ám a Frankenstein-állam szándékos megteremtése a modern autokraták technikája. Látjuk, egyes kormányok hogyan próbálkoznak vele mint olyan lehetőséggel, amely biztosítja, hogy elkerüljék az ellenőrző lista alapján kapott elégtelen osztályzattal járó szankciókat.


A Frankenstein-állam egyik úttörője a 2010-ben megválasztott magyar kormány, amelynek élén Orbán Viktor és politikai pártja, a Fidesz áll. A pártot az 1989–1990-es magyar posztkommunista alkotmányba nem szándékosan belefoglalt Frankenstein-állam típusú hibák juttatták hatalomra. Azt az alkotmányt csak a parlament kétharmados többségével lehetett módosítani. Ezt a vonását akkoriban a szakértők dicsérték, mert úgy vélték, hogy az alkotmánynak a gyors változások korában rugalmasnak kell lennie. A vele járó nem arányos választási törvényt arra a forgatókönyvre tervezték, ha Magyarországon tucatnyi kis párt lett volna néhány nagy helyett, és a sokféle párt hatalmát növelni kellett volna ahhoz, hogy stabil kormányt lehessen létrehozni.


Ám 2010-ben, a két és fél párt rendszerében meglepően könnyű volt kétharmados parlamenti többséget szerezni kisebbségi támogatás mellett is. Orbán pártja 53 százalékot szerzett a pártlistán 64 százalékos részvétel mellett, és a választási törvény az egykamarás parlamentben a helyek 68 százalékát biztosította neki. Ez elég volt ahhoz, hogy módosítsa és idővel megváltoztassa az alkotmányt. A lakosság 34 százalékának a támogatása hirtelen alkotmányozó országgyűlést tudott létrehozni, anélkül, hogy egy felsőház vagy egy függetlenül megválasztott államfő (újabb Frankenstein-állam típusú hibák) korlátozni tudta volna egyetlen elsöprő választás következményeinek cunamiját.


Mihelyt Orbán és a pártja hivatalba lépett, arra használta a kétharmados többségét, hogy egy erős Frankenstein-állam létrehozásával beláthatatlan időre megszerezze az ellenőrzést Magyarország politikai élete felett. A választási kampányukban nem volt szó az alkotmány revíziójáról, de sürgősséggel hozzáláttak a feladathoz. A hivatalban töltött első három évük alatt 12 alkalommal módosították a régi alkotmányt, hogy megkönnyítsék az új alkotmány elfogadását. Majd elfogadták az új alkotmányt, és gyakran módosították. Áterőszakoltak több mint 700 új törvényt, megváltoztatva mindent a Polgári Törvénykönyvtől és Büntető Törvénykönyvtől az igazságszolgáltatáson, az alkotmánybíróságon, a nemzetbiztonságon, a médián át a választásokig, az adatvédelemig, és még sok minden mást – kizárólag a saját pártjuk szavazataival.


Minden egyes törvényt nyilvánvalóan úgy fogalmaztak meg, hogy fideszes védelmezői hivatkozhassanak arra, hogy valahol Európában van ilyen törvény. Ez az európai ellenőrző testületek számára megnehezítette, hogy ellenőrzőlistás megközelítésükkel átlássák, mit művel a Fidesz. Amikor a párt korlátozta az Alkotmánybíróság jogköreit, akkor azzal érvelt az aggályaikat kifejezésre juttató európai testületeknél, hogy nem minden európai országban van alkotmánybíróság, ezért Európa nem ragaszkodhat egy adott bíróság konkrét jogköreihez. Amikor a Fidesz ellenőrzése alá vonta a sajtót, azzal érvelt, hogy más európai országokban is vannak nagyhatalmú médiatanácsok. Amikor megváltoztatta a választójogi törvényeket, minden egyes részét azzal vette védelmébe, hogy rámutatott valamelyik megkérdőjelezhetetlen demokráciára, amely ugyanígy járt el (a választókerületekkel való manipulálásban, a második forduló megszüntetésében, a kampányhirdetések korlátozásában). A problémák akkor váltak láthatóvá, amikor a kormány mindezt egyszerre lépte meg, és olyan rendszert hozott létre, amelyben az ellenzék számára szinte lehetetlen választást nyerni. A Frankenstein-államban az ördög a kölcsönhatásokban van.


A Fidesz jogrendje teli van ilyen szörnyszülöttekkel. Vegyük csak az új alkotmány rendelkezéseit, amelyek a fiskális fegyelmet magába az alkotmányba építik be. Az alkotmány létrehoz egy költségvetési tanácsot, amelynek három tagját a Fidesz-parlament választja meg 6–12 év közötti időtartamra. A költségvetési tanácsnak jogában áll megvétózni bármely olyan költségvetést, amely növeli az adósságot, és ezt úgy állították be mint a költségvetési felelősség jelét. Ám az alkotmány aztán március 31-ében szabja meg a parlament számára a határidőt az új költségvetés elfogadására, és rögzíti, hogy az államfő feloszlathatja a parlamentet, ha az nem fogadja el határidőre a költségvetést. Ha mindezt összerakjuk, klasszikus Frankenstein-állam típusú összhatást látunk: amennyiben a költségvetési tanács a határidő letelte előtti napon vétózza meg a költségvetést, az államfő feloszlathatja a parlamentet, és új választásokat írhat ki. Tekintve, hogy mind az elnökség, mind a költségvetési tanács több választási cikluson át a Fidesz kezében van, összedolgozhatnak, hogy egy éven belül új választásokat írjanak ki, amennyiben egy ellenzéki párt minden valószínűség ellenére nyerne.


A Fidesz alkotmányos rendjében még sok ilyen Frankenstein-állam típusú rendelkezés van. Mostanra azonban már világosnak kell lenni a célnak. Ha valaki ezt a szörny Frankenstein-államot a jogállam kívánatos elemeit tartalmazó ellenőrző listával veszi szemügyre, a Frankenstein-állam ragyogó eredménnyel átmehet a vizsgálaton, és mégis problémás lehet.


Nemcsak a jogállam kívánalmaiért kell aggódnunk, hanem a Frankenstein-állam miatt is. Az egyetlen mód arra, hogy biztonsággal megmondjuk, nem tartalmaz-e egy új alkotmányos keret csapdákat az óvatlanok számára, az, ha a jogrendet egymással kölcsönhatásban álló részek rendszerének tekintjük.


A jogállamról való gondolkodásunk átalakítása kezdődhetne azzal, amit én bírói jogelemezésnek nevezek. A bírói jogelemzés a jogrendeket integrált egészként közelíti meg, és célzott „mi lenne, ha?”-kérdések sorát használja fel arra, hogy végigfuttasson egyes problémákat a jogrenden, hogy kiderüljön, mi jön ki a végén. „Mi lenne, ha a költségvetési tanács megvétózná a költségvetést a parlamenti határidő előestéjén?” – teheti fel az ember a kérdést a Fidesz alkotmányának. „Mi lenne, ha az elnök feloszlatná a parlamentet, mielőtt kihirdeti a szükségállapotot?” – kérdezhetné az ember a weimari alkotmánytól. „Mi lenne, ha egy tucatnyi pártra kidolgozott választási törvény hirtelen egy mindössze két pártból álló választást szabályozna?”


A bírói jogelemezés a „mi lenne, ha?” típusú kérdések sorának felhasználásával teszteli a kölcsönhatásokat, és ezzel jobb diagnózist tud felállítani arról, milyen hibák lehetnek egy adott jogrendben, mint az egyszerű ellenőrzőlistás vizsgálat. Valójában az ilyen „mi lenne, ha?” típusú kérdések gyakran olyan problémákat tárhatnak fel, amelyeket az ellenőrzőlistás megközelítés nem is észlelne. Miközben a jogállamiságnak az ellenőrzőlistákon alapuló indikátorai előrelépésnek tűnhetnek a homályos definíciókhoz képest, csak a bírói jogelemzés tudja megmondani, hogyan működik egy alkotmányos rend a gyakorlatban. És végső soron ez a jogállam egyetlen olyan indikátora, amely valóban fontos.





Kim Lane Scheppele a Princeton egyetemen szociológia és nemzetközi kérdések Laurance S. Rockefeller professzora, és az egyetem Jog és Közügyek programjának igazgatója. Évek óta sokat írt a magyar alkotmányos fejleményekről, legutóbb a Journal of Democracy című folyóiratban és Paul Krugman blogjában, a The New York Times című lapban jelentek meg írásai. Új könyve a globális biztonságról és a szükségállapotról jövőre kerül a boltokba.


Kim Lane Scheppele írásai a Galamusban:


Krugman-blog – Kim Lane Scheppele: Magyarország alkotmányos forradalma
A Paul Krugman-blog újra Magyarországról szól
Szapáry nagykövet újabb levele és Kim Lane Scheppele válasza a The New York Times Krugman-blogjában
NYT – Kim Lane Scheppele: Az alkotmánytalan alkotmány
Kim Lane Scheppele: Valahol Európában
NYT: Scheppele írása arról, hogyan játssza ki a magyar kormány az európai és jogállami szabályokat
Vita a Princetoni Egyetemen a magyar politikáról
Kim Lane Scheppele újabb írása a Krugman-blogban (a magyar igazságszolgáltatás átalakításáról)
Scheppele: A magyar kormány Jokere a szabad sajtó ellen
Kim Lane Scheppele: Az új magyar titkosrendőrség
Scheppele: a magyar helyzet lényegesen súlyosabb, mint a román
Scheppele: Hogyan kerüljük meg az alkotmányt?
Scheppele: Alkotmányos bosszú
Scheppele: A módosítás köde
– Washingtoni meghallgatás: Kim Lane Scheppele hozzászólása – I. rész, II. rész, III. rész
Kim Lane Scheppele válasza Gulyás Gergely levelére: A PR-offenzíva
Scheppele: A magyar kormány újra és újra megpróbálta lóvá tenni Európát
Scheppele a magyar nemzetbiztonsági törvényről: Orwell 1984-ének magyar kiadása
– Scheppele: Az EP bal- és jobboldala együtt állt ki az európai értékekért


illetve


Scheppele a svéd rádióban: az alkotmány angol fordítása más, mint az eredeti