Leckék kezdő demokratáknak III. – Az alkotmányozásról
- Részletek
- Fleck Zoltán
- 2011. március 22. kedd, 04:41
Az előző alkalommal igyekeztem tisztázni, hogy a jogállami intézmények átírásának és az alkotmányos elvek felforgatásának nem ad legitimitást a többségi elv. A többségi elv primitív használata a jelenlegi jobboldali hatalomgyakorlás legszembeszökőbb jellemvonása. A közvetlen hatalomgyakorlókon kívül a jobboldali nyilvánosság érvrendszerét is, a hatalomközeli közbeszédet is jellemzi. A mindenre felhatalmazást adó választási eredmény különösen az alkotmányozás esetében elfogadhatatlan. (Nem beszélve arról az ismert összefüggésről, hogy mennyi is ténylegesen az a nagy többség.) A kormány alkotmányozó tevékenységének legitimációját nem az teremti vagy kérdőjelezi meg, hogy ígérte-e ezt a választóknak vagy sem. Az alkotmányozást nem lehet a többi ígérethazugság vagy megvalósítás szintjén kezelni. Az alkotmányozás legitimitása az alkotmány megalkotásának körülményeitől és tartalmától függ, mindkettőtől, egyik sem helyettesíthető a másikkal. A jelenlegi jobboldali alkotmánytervezet egyiknek sem felel meg. A tartalmi problémákról sokan alaposan írtak nálunk és máshol is, legutóbb Gáli Csaba, Sepsi Tibor és Tordai Csaba kimerítő elemzést közöltek az Élet és Irodalomban. (A kodifikáció szakmáját jól ismerő szakemberek folyamatosan „alkotmányoznak” blogjukon, így jól nyomon követhetők a tervezet szakmai rendellenességei.
Lépjünk tehát kicsit hátrébb a szöveg tervezetétől, hogy világossá váljon, miért nem segíti a Magyar Köztársaság fejlődését a kormányzat szándéka. A baj nem csak az, hogy a köztársaság eszmevilágát kivonja, hanem az is, hogy Magyarország számára nem fog tudni érvényesülő, élő alkotmányt adni azzal, hogy a régit elpusztítja.
Milyen lenne egy élő, érvényesülő alkotmány? A német alkotmány 60. születésnapja alkalmából számos elemzés látott napvilágot arról, miként is vált sikeressé egy olyan alaptörvény, amely eredetileg provizionális, átmeneti, sőt oktrojált (a nemzetre kívülről kényszerített) volt. Hogyan tudott a Grundgesetz hatékony lenni? Egy alkotmány akkor hatékony, ha képes biztos alapot nyújtani a közhatalmi intézmények működéséhez, úgy biztosítja az alapjogokat, hogy a társadalmi változások által megkövetelt kiterjesztéseket, új igényeket befogadja, a hatalommal kapcsolatos várakozásoknak és érveknek keretet ad. Ezen túl pedig képes a társadalmi normákkal, a társadalom tagjainak cselekvéseivel szinkronitást létrehozni. Gyorsan változó, plurális, komplex társadalmakban ez sem egyszerű feladat. Különösen a hosszú, nem demokratikus hagyományú korszakok után. Ez az alaptörvény azonban mégis képes volt széles társadalmi konszenzust teremteni, mert elég átfogó volt ahhoz, hogy egymástól távol levő ideológiai kiindulópontokat is befogadjon, ellenállt a társadalmi, ideológiai elvek nyomulásának, amelyek a többség kénye-kedvéből származnak. A hat évtized alkotmányos változásai azonban alig olvashatók ki a szövegből, annál inkább az Alkotmánybíróság gyakorlatából, az emberi méltóság értékével a középpontban. Az NSZK alkotmányosságát a társadalmi változásokhoz inkább az alkotmánybírói értelmezés közelítette, a feszültségekre, új kihívásokra e döntésekben (interpretációban) van válasz. Ez annyira sikeres folyamat volt, hogy az ország kettészakítottságának megszűntével, amely eredetileg az átmenetiség oka volt, az új német parlament nem alkotott új alkotmányt. Mert a régi bizonyította alkalmasságát, megfelel a fejlett jogállamban elvárt társadalmi igényeknek, mi több, ezeket az igényeket maga is befolyásolja.
Stability – flickr/Denis Collette
A posztkommunista állapot egyik alapjellemzője a folyamatos jogi kudarc. A jog szabályozási képességének gyengesége több, egymástól nem teljesen független okra vezethető vissza. Az intézményes és kulturális természetűek a legátfogóbb és legkevésbé kezelhető okai a kudarcnak. Ebben a régióban a szövegközpontú jogi kultúra, a technikai értelemben felfogott állami szabály dominanciája tartósnak bizonyult. Az alacsony presztízsű jognak gyenge a magatartásirányító képessége, mert normahiány, alkalmatlan normák, rossz értelmezés vagy elégtelen végrehajtás jellemzi az állam működését. Illusztrációként talán tekintsük végig a gyűlöletkeltő beszéd szabályozási kudarcait vagy az antikorrupciós eszközök sorsát! Az intézményes okok hatékony kezelése nem történt meg, önmagában a jogállami felület nem képes átalakítani az öröklött intézményi kultúrát. Mára kiderült, hogy ez a mulasztás a jogállami alapokat fenyegeti.
A kudarc másik, kulturális oka még bonyolultabb. A társadalom informális viselkedési szabályai alááshatják a jog szabályozó erejét. Társadalmi normákon a formális és informális szabályokat, elveket, konvenciók rendszerét értjük, amelyek a társadalmi gyakorlatokból származnak. Viszonylagos (rendszereken átívelő) tartóssággal képesek meghatározni a formális jog érvényesülési esélyeit. Számos példája van Magyarországon is annak, hogy a kiterjedt intézményi változások mellett is képesek fennmaradni a helyi jogi kultúrák vagy a formális struktúrák alatt a régi viselkedési mintákat megőrző intézményi kultúra. A jogi működés mindennapjaiban is meglepően sok rendszerváltás előtti séma, viszonyrendszer, működési elv él, amelyeket nem érintett meg az alkotmány kultúrája. De a hatalom nem állami mindennapi gyakorlatával vagy a társadalmi együttműködés különböző rendszereivel is ugyanez a helyzet. Érvényesül-e a másság elismerése, a tolerancia, az emberi méltóság tisztelete a mindennapokban, iskolában, egészségügyi intézményekben, közlekedésben, munkahelyeken? A társadalmi normáknak kettős az arculatuk: egyrészt a közösség mélyen fekvő értékeinek, vágyainak kultúrába ivódott elemei, másrészt olyan működő normák, amelyek nem tükrözik a közösség elvárt értékeit. Előfordul, hogy vezérlik a cselekvéseket, de nem tükrözik az értékeket. Elítéljük ugyan a korrupciót, de folyamatosan részt veszünk benne, újra és újra aktivizáljuk a felmentő érveket. Erről szólnak a TÁRKI értékvizsgálatai. Ezek patologikus társadalmi normák.
Rendszerváltás utáni életünket így egy kettős patológia jellemzi: a társadalmi gyakorlatok eltérnek a közösségi értékektől (a társadalmi normák ellentmondanak a közösség bizonyos értékeinek) és az állami intézményes gyakorlatok eltérnek a jogállami, alkotmányos elvektől. Ugyanis absztrakt, általános értelemben a jogállami elvek támogatásra lelnek, de a mindennapi gyakorlatok szintjén rutinszerűen sérülnek.
Az alkotmányozásra ebből következően az a probléma hárul, hogy miként lehet megteremteni az állami és társadalmi normák összhangját ilyen körülmények között. Erre alapvetően egy célhoz nem vezető és egy másik, nagyon nehéz út ismert. Bizonyosan, kipróbáltan nem képes e kettős normatív válságot és az ebből származó szabályozási kudarcot kezelni a jogváltoztatás instrumentális, etatista módja. Az ismert és a kelet-európai politikai kultúrában kéznél lévő reakció szerint az állami normákkal minden átírható, a központi programon kívül nincs más, ebből az következik, hogy domináns eszköz az állami szankcionáló rendteremtés. A korrupció, közbiztonság, köztisztaság, rendetlenség kezeletlensége csakis az állam gyengeségéből származhat, tehát a rendteremtés elnyomó eszközrendszerét kell aktivizálni, fejleszteni, szigorítani. Ezzel az eszközzel, erre bőséges történelmi tapasztalatok állnak rendelkezésre, nem lehet változtatni a helyzeten. A voluntarista erőlködés csak növeli a bajt.
Bonyolultabbak azok az utak, amelyek közvetett módon, valamiképpen egy „dinamikus rend” létrejövetelét segítik elő. Ez azt igényli, hogy az állami normarendszer olyan kereteket, feltételeket, környezetet biztosítson, amelyben az emberek közötti együttműködés létrejöhet és a jogállam működési elvei, az alkotmányos elvek beépülnek a társadalmi gyakorlatokba. A szabály követése belső kényszerré válik. A külső, állami kényszer fokozásával ez soha nem érhető el. E dinamikus társadalmi rend fejlődése hosszabb folyamat, a feltételek megteremtéséhez az egyéni jogok elismerésének stabilitása szükséges és az erre épülő eljárások fenntartása.
Elvileg a jog pozitív mítoszára épülhet ilyen fejlődés. Ez a mítosz, hit azt tartalmazza, hogy a legtöbb ember a legtöbb esetben a jog elvárásai alapján cselekszik, mert ez fejezi ki a közösség érdekeit, tehát a megkerülése káros. Ezzel a képzettel, elvárással, bizalommal válik belsővé a normakövetés, válik a formális jogi elvárás a helyes viselkedés természetes alapjává. A posztkommunista országokban, sok ok következtében, egy ezzel ellentétes, negatív mítosz uralkodik, amely szerint az állami jog nem a közösség érdekeit szolgálja, hanem magán vagy hatalmi (partikuláris) érdekeket. Ennek megfelelően a jog kerülése normális magatartás. Inkább arra vannak tapasztalatok, hogy mások nem tartják be a jogot, pedig ez nem fejezi ki a közösség érdekét, zavaró, kényelmetlen jelenség. De ehhez alkalmazkodunk, a valóságot így definiáljuk, ennek megfelelően viselkedünk: környezetünk ellenséges, a szabályok betartása, bármennyire is magasra értékeljük a normákban megtestesült értékeket, a tisztességes eljárást, nem tűnik kifizetődőnek, sőt balekság.
Milyen tapasztalatai lehetnek a kelet-európai állampolgárnak például a korrupció elleni fellépés ügyében? Miközben egészen nyilvánvalóan nincs különbség a politikai osztály különböző színei között ebben a tekintetben, hiszen a korrupciót hosszú távon akadályozó intézmények felépítésében senki nem érdekelt, az állami fellépést nyíltan politikai célokra használják. A jognak ismét nem az igazsághoz vagy a közérdekhez van elsősorban köze, hanem partikuláris célokhoz, a hatalommal rendelkezők taktikai megfontolásaihoz vagy érzelmeihez. Ez a patologikus szabálytudatot erősíti, így a közélet tisztaságához nem, csak a bizalmatlansághoz és félelemkeltéshez van köze.
Milyen alkotmányozás segít az ilyen helyzetben?
A gyenge demokratikus hagyományú társadalmakban gyenge az alkotmányok legitimitása is; történelmileg úgy alakult, hogy ezt erős alkotmánybíróságok ellensúlyozzák. Amennyiben alkalmasak arra, hogy egy élő alkotmányt teremtsenek, értelmezéseikkel hozzájáruljanak a halott betű feltámasztásához. Az alkotmányos jogértelmezési kultúra terjesztése lehetőséget adhat arra, hogy más jogalkalmazók is használatba vegyék az alapelvi logikát. Ezzel a jogosultságok nyelvét közvetítsék az állam polgárainak. Ez a folyamat időt igényel és a szereplők autonómiájának fenntartását, a politikailag független értelmezés intézményes biztosítását. A jelenlegi kormányzat ezt nem kívánja tovább biztosítani, jelentősen csökkenti az Alkotmánybíróság hatáskörét, a semmisségi törvénnyel durván belenyúlt a bíráskodásba, a büntetőjogi változtatásokkal szűkebbre vonta a bíróságok értelmezési autonómiáját. Ennek a politikai szándéknak, hatalmi akaratnak a tervezett alkotmány nem mond ellent.
Ebben a régióban nagyon erős a homlokzat-alkotmányok hagyománya, hiszen az 1949-ben alkotott alaptörvény olyan jogokat deklarált, amelyeket az a politikai rendszer nem akart teljesíteni. A papíros-alkotmányok bármikor átírhatók, nem csak szövegszerűen, hanem az íratlan normákkal és hatalmi gyakorlatokkal is. Több generációnyi öröklődő tapasztalat áll rendelkezésre arra nézve, hogy a jogrendszer, élén egy formális deklarációval, csak írott malaszt. Ezért sem hivatkozhat az alkotmányos szabályok érvényesülési feltételeit komolyan vevő akarat politikai többségre, csakis egy megfontoltan, konszenzust keresve kidolgozott közös normarendszerre, ami az eddigi fejlődésre épít. Amikor a kormányzat szakít az 1989-es alkotmánnyal, akkor egy konszenzuális alkotmányon alapuló fejlődéssel szakít, amely ugyan még számos kérdést nyitva hagyott és nem sikerült megteremtenie a társadalmi normákkal való összhangját, de erre megvolt a lehetősége. A mostani tervezet nem rendelkezik a szükséges támogatottsággal, hiányzik a konszenzuális alapja, ezért elvileg sem alkalmas az élő alkotmányosság megteremtésére.
Tehát az alkotmány ereje, intézményformáló képessége, a társadalmi követési készség megteremtése függ az alkotmány létrehozatalának körülményeitől, nyitottságától, konszenzuális jellegétől, szakmai megalapozottságától. A jelenlegi tervezet súlyos szakmai hibákban is szenved, de főleg távol áll a társadalom számára szükséges normatív támogatástól, nem nyújt segítséget a jog negatív mítoszának felszámolásához, mert minden elemében azt sugallja, hogy egyetlen ideológia, egyetlen világkép, egyetlen társadalomkép, egyetlen filozófia érvényes. Nem a közös alapok gyötrelmes megkeresésén alapul, hanem egy partikuláris értékrendszer alkotmányba foglalásán. Nem elősegíteni szándékozza a politikai közösség létrejöttét, hanem megteremteni akarja.
Állandó alkotmányos konfliktusok származnak abból, ha a politikai élet szereplői vonakodnak elfogadni az alkotmányt az intézményes és egyéni működésük alapjának. Ha nincs egyetértés a morálisan fontos értékekről, elvekről, jogosultságokról, a hatalom megosztásának elrendezéséről, eljárásokról, akkor a róluk folyó vita nem szűnik meg, az alkotmány nem teremt biztos alapot a tartalmi kérdések eldöntéséhez, az alkotmány legitimáció nélkül marad és állandósítja a konfliktusokat. Így állandó átmenetben leszünk, permanens alkotmányozási kényszerek közepette azonban nem alakulhat ki a szükséges támogatottság és az a társadalmi hatás, amit egy jól működő alkotmánytól elvárhatnánk. Az alkotmányos intézmények harci tereppé válnak, miközben stabilitást és közös alapot kellene biztosítaniuk.
Az alkotmányos szimbólumoknak jelentőségük van, a közösség morális önreflexióját, identitás-elemeit fejezik ki. Különösen nagy átalakulások idején fokozott jelentősége van annak, hogy a legbiztosabb közösen osztott értékekre utaljon. Nem lehet egyoldalú, partikuláris, kirekesztő, ki kell fejeznie az egészet.
Alkotmányozni úgy érdemes, hogy az ne akadályozza az alkotmányos kultúra fejlődését. Különösen olyan társadalmaknak van szükségük ilyen alkotmányokra, amelyekben ambivalens a viszony a normákhoz, ambivalens a polgároknak egymáshoz és intézményeikhez fűződő viszonya. Ez most biztosan nem sikerült, nem így jön létre működő alkotmányos rendszer, nem ilyen feltételekkel és nem ilyen tartalommal. Csak azért lehet mégis ilyen, mert nem is ez volt a cél. Aminek szánták, annak megfelel, de arról nem írok, mert azt úgyis mindenki felfedezte már.
Előző részek:
I. – A demokrácia stabilitása
II. – A jogállam értelméről
