Galamus.hu - A legkevésbé sem veszélytelen hatalom

A legkevésbé sem veszélytelen hatalom

Nyomtatás

Részletek: FLECK ZOLTÁN; 2009. november 10. kedd, 13:22; Magyar Narancs

Tavaly nyár elején néhány kollégámmal olyan kutatásba kezdtünk, amely a bíróságok igazgatásának valóságát tárja fel, hogy kicsit oszlassuk a ködösítést és képmutatást, amely a hazai jogszolgáltatást ellepte. Tapasztalataink szerint már régen szembe kellett volna nézni azzal, hogy a nagy várakozásokkal tíz évvel ezelőtt a semmiből létrehozott bírósági igazgatás beváltotta-e a hozzá fűzött reményeket. Már az elején lehetett tudni - ebben a bíróságok nem állnak egyedül alkotmányos berendezkedésünkben - , hogy illúzió gyökeres fordulatot várni még a legradikálisabb intézményi változásoktól is. Az igazságszolgáltatás területén azonban a jogállami új modell éppen a legrosszabb hagyományokat erősítette. 1997-ben a jogalkotó úgy gondolta, hogy a néhány déli államban működő önigazgató jellegű szervezet teljesen felszámolja a politikai elit visszaélési lehetőségét és hatékonyabban juttatja az állampolgárt igazához. Leválasztotta ezért a bírói hatalom igazgatását a másik két hatalmi ágtól, kivette az igazságügyi kormányzat kezéből a bíróságok adminisztratív kezelését. Érdemes azért figyelembe venni, hogy az európai többségi tapasztalat és a magyar alkotmánybíróság szerint sem alkotmányellenes a végrehajtó hatalom igazgatási jogosultsága a bíróságok ügyeiben, de a diktatúrák keserű tapasztalata a radikális megoldások felé irányította a jogalkotókat. Ahogy ez lenni szokott ezen a tájon, a működőképességet veszélyeztető végletekig radikalizáltak bizonyos szervezeti garanciákat. A kétharmad részben bíró tagokból álló testület, az OIT minden a bírói hatalomra vonatkozó kérdést egyszerű többséggel dönthet el, egyedül a Parlamentnek maradt meg a költségvetési fejezet feletti szavazás lehetősége. A döntési hatáskörök kizárólag az OIT és a megyei elnökök között oszlanak meg. Szervezeti ellensúly lényegében nincs, az Állami Számvevőszék vizsgálataiban megfogalmazott kifogások jámbor óhajok, az eredménytelenségnek semmi következménye. Azokban a felvilágosultabb jogállamokban, ahol hasonló rendszerrel próbálkoznak de ismerik az alkotmányos ellensúlyok jelentőségét, a hatáskörök egy részét más szervek kezében hagyják. De még csak nagyon felvilágosultnak sem kell ahhoz lenni, hogy felmérjük: ha a megyei elnökök tevékenységét az ellensúlyok nélküli OIT irányítja és ellenőrzi, ebben a testületben pedig azok alkotnak többséget, akiket ellenőrizni kéne, akkor az nem fog működni. Inkább lesz elszabadult hajóágyú mint modern jogszolgáltatás. Ez utóbbi hiánya azonban a köztársaság alapjait veszélyezteti.

Nem törvényszerű azért, hogy a második demokratikusan megválasztott parlament ciklusának végén rendszerváltó radikalizmus mozgassa a reformálókat. Ennél valóban többről volt szó. A kilencvenes évek közepén több tényező szerencsés (?) találkozása teremtett reális lehetőséget egy olyan szervezet megalkotására, amely semmilyen hazai előzménnyel nem rendelkezett. Közbevetőleg érdemes itt megjegyezni, hogy önmagában ez a semmiből jövés is éppen elég indok lenne arra, hogy a jogalkotó kíváncsian keresse a szisztematikus hatásvizsgálatokat. Az első választás utáni évek két tapasztalatot ültettek el az illetékes fejekben: a miniszter a megyei bírósági elnökök kinevezésével politikai szempontokat vihet a rendszerbe, ezt jobb megakadályozni egy ilyen politikai kultúrával rendelkező államban. Másrészt a minisztérium hatásköreinek folyamatos csökkenésével a tényleges igazgatás egyre eszköztelenebb lett, a maradék lehetőségek is elvesztették legitimitásukat, a bíróságok lényegében központi igazgatás nélkül maradtak. Olyan helyzet állt elő, amelyben a végrehajtó hatalom szabadulni igyekezett a bíróságokkal kapcsolatos feladataitól, a bírósági vezetés, jelesül a megyei elnökök pedig lassan maguk vették kezükbe saját irányításukat. Nem kellett volna hozzá különösebb jogtörténeti ismeret, hogy a jogalkotó felismerje, ez legalább akkora veszély, mint a végrehajtó hatalom expanziója. A létezett szocializmus hazai változatában a megyei vezetés politikailag megbízható káderei voltak a tényleges politikai befolyásolás legfőbb ágensei, a Legfelsőbb Bíróság mellett. Ennek ellenére az igazságügyi minisztérium egy gyenge pillanatában az előző miniszter által kinevezett megyei elnökökből hozott létre bizottságot az új törvény kodifikációjának előkészítésére. Ki is maradt minden felelősségi elem az igazgatás rendszeréből, egyszerűen értelmezhetetlen volt az ilyen összetételű bizottság számára a számonkérhetőség. Amikor egy minisztériumi beosztott felvetette, hogy szabályt kéne arra az esetre is alkotni, ha a megyei vezető alkalmatlannak bizonyul, úgy replikáztak, hogy teljesen kizárt, hogy aki eljutott az elnöki székig, alkalmatlan legyen. E felfogásnak megfelelően működtetik azóta is a később OIT taggá megválasztott elnökök a bíróságokat, történjen bármi is. Minden kockázat nélkül: „felettesük”, az OIT 10 bíró tagjából 6 megyei elnök.

Ezen a ponton azonban a súlyosan elhibázott szervezeti megoldásoknál még súlyosabb kérdésekhez jutottunk: a jogi és szervezeti kultúra sajátosságaihoz. A jogszolgáltatás által meghurcolt Pusoma Dénes tragédiája után az illetékes bíróság vezetője a nyilvánosság elé azzal állt, hogy az eljárás törvényesen és szakszerűen folyt le, az eljáró bíró semmilyen szakmai hibát nem követett el. A móri ügy ítéletében a bűnösség megállapításának téves volta áldozatot a bíróból csinált, aki biztosítja kollégáit, hogy a lényegét tekintve ma is ezt az ítéletet hozná és az igazságszolgáltatást érintő támadások gátlástalanságának kell gátat vetni. Egy megyei elnök azért fordult a sajtó felelőseihez, mert a jogerős bírósági döntést néhány nyilatkozó megkérdőjelezte, pedig azt a legmagasabb bírói fórum hozta. Hosszan lehetne sorolni a hibákkal és a kritikákkal való szembenézés teljes képtelenségének megnyilvánulásait, amelyek hosszú múltra támaszkodnak. Ezt erősítette az a szervezeti rendszer, amelyben kevés tere van a felelősségnek és támadásnak érződik minden külső kritika. Tehát egy évtizede olyan eszközt adtak a bírói kar igazgatási vezetőinek, amely a magyar hagyományok legkártékonyabb elemeit fokozta a végsőkig: az elvtelen konformizmust, a felelőtlen provincializmust, a döntések és hibák titkosítását, a nepotizmust és a személyes kapcsolatokon múló kijáró, érdekbeszámító mechanizmusokat, amelyek így együtt alig hagynak levegőt a közérdek (hatékony, átlátható és minőségi bírósági működés) érvényesülésének. Egyetlen személyes és aktuális példa: kutatásunk egy kéziratát a Heti Világgazdaság ismertette, olyan dokumentumokat dolgoztunk fel, amelyek arról szóltak, mit kezd a központi igazgatás, ha kiderül, nem működik megfelelően a megyei elnök. Az derült ki, hogy lényegében nincs következménye a legsúlyosabb igazgatási hibáknak sem, sőt. Ennek nyilvánosságra kerülése azonban az érntettek szándékai szerint súlyos következményekkel kell, hogy járjon. Nem csak perek indulnak az újság és a tanulmány szerzője ellen, hanem panasszal élt az érintett a renitens kívülállók munkahelyi főnökeinél (a lapot kiadó tulajdonosnál, a dékánnál, rektornál, az akadémia elnökénél). Az első reakciók szerint még az is felmerült, szolgálati titkokat sértettünk. A tanulmányozott dokumentumok között természetesen nem volt titok, de minden érintett azt gondolta, hogy az ilyen tartalmú iratok titkosak. Vegyük komolyan ezeket a reflexeket, ugyanis az OIT hatályos titokköri jegyzéke szerint bármit titokká minősíthettek volna, ha bárki ott belül számított volna arra, hogy ezeket a dokumentumokat kutatók valaha bogarászni fogják. Időközben, a hírek szerint, megtalálták a pecsétet. Ezért talán érdemes lenne a titokköri jegyzék alkotmányosságát górcső alá venni, mielőtt olyan helyzet áll elő, hogy a következő kutatásnak ki kell előbb perelnie az iratokat!

Jó lenne, ha egyre többen lennének tisztában azzal: olyan, más ellensúlyok által nem ellenőrzött hatalomról van szó, amelynek belső torzulásait csak a nyilvánosság képes fékezni. Sőt a hivatalos, gyenge és formális kontrollok (parlamentnek benyújtott beszámoló, Állami Számvevőszék, az OIT külső tagjai) is csak akkor érnek valamit, ha támogatást kapnak a közfigyelemtől. Eddig ez nem következett be, a nyilvánosság kérdésében nem is történt nagyon más, mint porhintés. Itt az egy évtized alatt egyre sűrűbbé váló porfelhőből csak két példa erejéig adok mintát.

A hivatalos PR szerint onnan lehet tudni, hogy rendben mennek a dolgok, hogy a bíróságok egyre nagyobb terhelését egyre jobb hatékonysággal kezelik. Hiszen az új igazgatást, amely ötször akkora költségvetéssel és 30 százalékkal több bíróval működik, csak azzal lehet legitimálni, hogy az állampolgár jobban jár: gyorsabban jut jó ítélethez. A valós mérleg azonban mást mutat: 1997-ben, a régi rendszer utolsó évében 400 ezer peres ügy érkezett a bíróságokra és ebből 398 ezret fejeztek be, de tarthatatlannak értékelték a döntéshozók a több mint 200 ezer folyamatban maradt ügyet, amelyből 48 ezer volt 1 évnél régebbi és mintegy 14 ezer két évnél is öregebb. 2006-ban 384 ezer, tehát kevesebb peres ügy érkezik, de csak 184 ezerre sikerült ledolgozni a folyamatban maradt ügyeket és 40 ezerre az éven túliakat, 11 ezerre a két éven túliakat. A rendszer sokkal több forrással nem tudott úrrá lenni a hátralékokon. A statisztikák szerint, ahogy csökken az érkezett perek száma, úgy csökken a befejezéseké, miközben a bírák terhelése (egy bíróra jutó perérkezés) csökkent. Átlagosan, hiszen van olyan megye és ügyszak, ahol több mint 200 folyamatban levő ügyet kell áttekintenie egy bírónak és van olyan, ahol ugyanabban az ügyszakban 30-at. Szinte minden bírósági szintet és ügyszakot óriási aránytalanság terhel. A hatékonyság javulásának elmaradása és az aránytalanságok fennmaradása igazgatási felelősség, azért következhet be, mert hiányzik a hatékony központi igazgatás. Ehhez képest a hivatalos nyilatkozatok töretlenül sikerről számolnak be és óriási tehernövekedésről. Olyan számokat nem tesznek egymás mellé, amelyből az egész hatékonyságára lehetne következtetni. Sajtótájékoztatók pótolják a számokkal való szembenézést, de abban, hogy ez így alakulhatott, nem csak a porhintők felelősek, hanem a tudomány és a sajtó is.

A másik komoly legitimációs erő a bíróságok politika- és korrupció mentessége. Úgy áll a helyzet ez ügyben is, hogy onnan tudjuk, hogy mondják. Komolyan kéne azt venni, mielőtt késő lesz, hogy jogállamokban ezeket nem hozomra hisszük el, hanem működő jogi garanciák biztosítják és a nyilvánosság figyelme. Ezért szükséges nem csak az ítéletek nyilvánossága, hanem a lehető legszélesebb körben a bírósági igazgatásé is. Különben oda a társadalom bizalma, ami nélkül nehéz modern jogszolgáltatást képzelni is. De a bizalom sem ráolvasással keletkezik, ahogy nem is a kritikák rombolják. Néhány évvel ezelőtt az OIT megrendelt egy erre vonatkozó közvélemény-kutatást, amelyből az derült ki, hogy az állampolgároknak csak 29 százaléka véli úgy, hogy a bíróságok politikától függetlenül működnek, 35 százalék szerint függenek a politikától. A társ-szakmák sem voltak sokkal „barátságosabbak” a bíró kollégákkal, leginkább a nyomozók feltételeznek politikai hatást, de ez még az ügyészek körében is számottevő. A megkérdezett állampolgárok majdnem fele (46 százalék) úgy vélekedett, hogy lehet ma korrupcióval befolyásolni bírósági döntést, csak 19 százalék mondja azt, hogy nem, a többi nem tudja. Kicsit azért akadjunk fenn azon, hogy a megkérdezett ügyészek 15-16 százalék szerint a fővárosban, 12-13 százaléka szerint vidéken lehetséges az ítéletek „vásárlása”, a többi jogász szakma még nagyobb arányban mondja ezt a borzalmat. Az így nyilatkozó szakmabeliek 41 százaléka személyes vagy közvetlen környezetében előfordult tapasztalatról számolt be. Mi történt azután, hogy a vezetés ezekről az eredményekről értesült? Egy sajtótájékoztatón a főbíró „tájékoztatta” a közvéleményt arról, hogy több felmérés szerint a megkérdezetteknek kevesebb mint harmada vitatja a függetlenséget, túlnyomó többség tehát bízik bennük. Ennyi. Ez kevesebb a semminél, mert egy súlyos lázas tünet eltakarása felelőtlen őszintétlenség. Az elmúlt években óriási energiával folyt a bíróságok PR-jának előállítása, abból kiindulva, hogy a közbizalmat koszorúzásokkal, reprezentációval, nyilatkozatokkal, faliújsággal, középiskolás versennyel és szappanoperák forgatókönyveivel (nem viccelek!) lehet létrehozni. Nem merült fel a szervezet áttekinthetőségének, a problémákkal való szembenézésnek az ötlete. A főbíró lecserélése nem azért elkerülhetetlen, mert elvesztette a bizalmat (ennek néhány okáról lásd: A főbíró és a nyilvánosság: Védő kar, Magyar Narancs, XVIII. évf. 38.), hanem azért, mert hivatalának 6 éve alatt az abszurditásig fokozta ezt az alap nélküli fényezést. Miközben a belső hatalmi játszmákat szinte mindig a rendszer legrosszabb elemeinek erősítésével zárta le: a hivatal és az OIT, a megyei elnökök és a hivatal közötti feszültségek saját helyzetének erősítésével jártak és egyre reménytelenebb helyzetbe került a központi igazgatási érdek. De az OIT elnöke, összes személyes gyengeségével együtt is, a rendszer terméke volt. A személy cseréje nem elégséges, bár szükséges feltétele a változásnak. A bíróságok igazgatásának dokumentumait tanulmányozva egyre erősebb lett az az érzésünk, hogy az intézményi anomáliák kiterjedt rendszere csak a felszín. A mélyben mentalitás, szemlélet és nehezen befolyásolható emberi gyengeségek rejlenek. Ma a hatalmat gyakorlók meg vannak arról győződve, hogy a semmivel nem kontrollált hatalmuk gyakorlása nem kérdőjelezhető meg, hiszen régóta csinálják és ehhez kollégáik jóváhagyását bírják. Miközben tevékenységük megméretésére és alternatívák megjelenésére nincs reális esély. A legtöbb megyei elnök 1992 óta tölti be ezt a posztot.

Lehet persze tudni, hogy igen nehéz és kétséges kimenetelű intézményi reformokkal hagyományok által támogatott hatalmi leosztásokat és bevett rutinokat, szemléletet megváltoztatni. De nem egyszerűen dőreség, hanem felelőtlenség volt szervezeti erősítést adni a legrosszabb hagyományoknak, a megyei hatalom korlátlan uralmának. A központi vezetésben domináns szerepet játszó megyei elnökök nem egyszerűen a helyi érdekek alkurendszerét működtetik, hanem az elmúlt tíz év során egyre lehetetlenebb helyzetbe hozták az igazságszolgáltatás egészét, olyan megoldások felé tolták a szervezetet, amelyek az eredeti hibákat tovább fokozzák. Ezért lehetetlen rájuk bízni saját szervezetük reformját, nincs a hazai hagyományok között olyan, amelyikben csöppnyi része lenne az önkorlátozásnak. Minden olyan belsőnek szánt dokumentum, ami a szervezeti változtatások lehetőségeiről az OIT meghatározó megyei elnökeitől származott, azt mutatja, hogy még egyszer nem szabad elkövetni ezt a hibát. A bíróságok „felelősei” teljesen elszakadtak a valóságtól, nincs bíróság-ügyben igazság rajtuk kívül. Ez addig könnyen tartható, amíg a közvélemény jószerivel semmit vagy torz információkat kap. Arra is igen sok energiát pazarol a rendszer, hogy a bírói kar és a külső kritika viszonyát ellenségessé tegye, az adott körülmények között ezt szinte reménytelen ellensúlyozni, a többség készséggel elhiszi, hogy minden rendben megy, hiszen nincs megfelelő információja arról, hogy valójában mi van, csak vezetőik hiszterizált védekezését kapja a bírói függetlenség elleni „támadásokkal” szemben. Ez a hatalmi leosztás mindig kényesen ügyelt arra, hogy az igazgatási hatalom belülről se legyen megítélhető. Ahogy a központi igazgatás operatív szerve az OIT Hivatala csak azt tudja, amit a megyéről felküldenek nekik, a beosztott bírók szinte semmit nem tudhatnak a központi igazgatás működéséről. A legkevesebb, amit erről állíthatunk az a demokratikus működés hiánya, mert itt elsősorban a hatékony igazgatás hiányáról van szó. Mielőtt a mindentől való függetlenség és a mindenek fölöttiség szemlélete teljesen ellepi a tárgyalótermeket is, a szakmának és a jogalkotónak intenzív munkába kell kezdenie az igazságszolgáltatás reformjának következő, korrigáló szakaszával. Ugyanis a bírák kiválasztásán, munkájuk értékelésén, előmenetelükön, és általában a belső szocializációt alapvetően meghatározó szervezeti kultúrán keresztül az igazgatás betegségei a bírói ítélkezésen fognak megmutatkozni. Az pedig mindannyiunk bőrére megy. Ez az indoka annak, hogy a sok más területen látványosabb hibákat miért kell megelőznie a jogszolgáltatás rendbetételének. Nem hozhatjuk a lelkiismeretes, gondolkodó, tanulni vágyó és felelős bírókat abba a helyzetbe, hogy a modern jogszolgáltatás feltételeit biztosítani képtelen atavisztikus hatalmi rendhez kelljen idomulniuk, mert ők fogják elhagyni először a szervezetet és átadják a terepet egy olyan mentalitásnak, amely ugyan megfelel igazgatási feletteseiknek, de egyre távolabb kerül a modern szervezet kívánalmaitól.

Ezért a kormányzattól, ellenzéktől, sőt a köztársasági elnöktől azt kell követelnünk, hogy a valósággal való szembenézés után ne elégedjen meg a személy cseréjével, hanem szakmai konzultációk nyomán készítsen elő egy olyan törvénymódosítást, amely a bírósági szervezet néhány alapvető hibáját képes lesz korrigálni. Mérje fel a lehetséges alternatívákat, azok hazai működési feltételeit. Szinte reménytelen kis szervezeti foltozásokkal próbálkozni. Legnagyobb sikere annak az elvnek lehetne, hogy az igazgatási hatékonyság krónikus hiányában szenvedő megyei érdek-kijáró klubot, az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot megszabadítja hatáskörei némelyikétől és akár a hatalmi ágon belül is ellensúlyokat képez. Ezen kívül pedig radikálisan megváltoztatja a bírói hatalom és a nyilvánosság viszonyát egy korszerű törvénnyel, amely lehetetlenné teszi az igazgatás totális eldugását. Bármit számonkérni ezután lesz esélyünk. Bármilyen nehéz is, „kétharmados” konszenzust kell erről kialakítani. Minél több közfigyelem kíséri ezt a folyamot, annál nagyobb az esélye.

Megjelenés helye: Magyar Narancs, 2008. 03. 20.