Fejezetek a jogállam gyengeségeiből

 

A közhatalmi tehetetlenségek néhány oka


A Magyar Köztársaság alkotmányos berendezkedése lassan eléri az átmenet legnehezebb szakaszát. Az elmúlt néhány év tapasztalata alapján nyilvánvalónak látszik, hogy a demokratikus átalakulás nem ért véget. Minden lényeges életszférában, a társadalom, a politika és a gazdaság mélyén olyan strukturális tényezők munkálkodnak, amelyek akadályozzák a demokrácia, alkotmányosság és piaci kapitalizmus kibontakozását vagy legalábbis modern formáinak stabilizálódását. Egyre nyilvánvalóbb, hogy az átmenet lassúsága, a transzformációs költségek mérete súlyosan veszélyezteti a végső sikert. Ez nincs ellentmondásban azzal a megállapítással, hogy Magyarországon is megtörtént a rendszerváltás, és demokratikus politikai rendszer működik, amely formális értelemben megfelelően stabil, a gazdaság kapitalista, a jogrendszer a magántulajdon elismerésén alapul. Sőt működnek az alkotmányos intézmények, a közhatalom tevékenysége jogilag rendezve van. Szigorúan pozitív megközelítésben a harmadik magyar köztársaság demokratikus jogállam, és mint ilyen, kapitalista gazdasági alapokon nyugszik.1 Mintha mégis súlyos zavarokkal működnének ezek a rendszerek, mintha a folyamatosságnak túl nagy területei fednék be az intézményeket és a hétköznapi viselkedést. Nemcsak intézményi szinten jelentkeznek problémák, hanem a hétköznapi együttélés, a társadalmi normák is zavarosnak tűnnek. A társadalmi normazavarok és az intézményi diszfunkciók egymást erősítik. Ezek alapján elkerülhetetlen a rendszerváltás előtti korszakok hatásainak számbavétele, az öröklött tényezők elemzése és a befejezettség megkérdőjelezése. De van-e összefüggés a rendszerváltás előtti Magyarország jellege és a mostani problémák között? A közgazdászok értelmezéseiben egyre erőteljesebben jelenik meg az öröklött tényezők szerepe, a jelenlegi, sok szempontból válságos helyzet magyarázatában a strukturális, mélyen fekvő vagy kulturális jellegű okok elemzése.2 Például az államháztartási kiadások nagysága és szerkezete, amely az állam szerepének és az erre vonatkozó társadalmi elvárásoknak érzékeny mutatója, a kádárizmus jólétet ígérő puha diktatúrája soha vissza nem vont ígéretének hatásait hordozza. A jóléti ellátások ingyenességének szimulációja, az anyagi jólétre alapozódó politikai legitimáció súlyos örökség, amely a köztársaság alapintézményeinek működését is meghatározza. A beteljesületlen ígéretek ma a demokráciát terhelik. De teljesült-e az alkotmányos jogállam ígérete? Eddig a periodikusan ismétlődő választások léte igazolta a demokratikus berendezkedést, a kérdéssel foglalkozó szakirodalom általában a demokrácia stabilitásának tesztelésekor megelégszik e mérőeszközzel. De a hazai tapasztalatok azt mutatják, hogy a felszíni stabilitás alatt a demokratikus hagyományok hiánya kiüresíti a formálisan, papíron működőképesnek tűnő alkotmányos intézményeket. Sőt az idő előrehaladtával és a politikai, társadalmi konfliktusok erősödésével egyre inkább a régmúlt rendies, premodern magatartásmintái bújnak elő.

A régi és még régebbi reflexeket, megszokásokat, érvelésmódokat, mintákat sokak szerint a puha diktatúrát követő bársonyos átmenet tartotta virulens állapotban, mert nem számolta fel, nem vonta meg élesen a múlt és a demokratikus jelen határát. A kontinuitás sűrű hálója az informális hatalmi viszonyokból, az érdekcsoportok egymás közötti és a közhatalommal való kapcsolataiból, az alkufolyamatokból és korrupcióból áll össze. Nem arról van szó, hogy a társadalom éretlensége akadályozza a fejlett demokratikus és jogállami intézmények megfelelő működését, hanem hogy legfontosabb intézményeink működési alapjai át vannak itatva azokkal a káros reflexekkel, amelyek egyre inkább eltávolítják a modern alkotmányos jogállam mintáitól. Független jogalkalmazó intézmények képtelenek megszabadulni a politikai, ideológiai káderkiválasztás gyakorlatától, nehezen rázzák le magukról a pártos hatalomgyakorlás rutinjait, szűk érdekcsoportok telepszenek rá a jogalkotás folyamataira, a szocializmusból ismert szabályozóalkuk nagyobb tétekkel kapitalista viszonyok között is működőképesek. De a társadalom jelentős csoportjainak jóléti ígéretekkel terhelt viszonya az államhoz folyamatosan újratermeli az alattvalói helyzeteket és attitűdöket, a tanult tehetetlenséget. Mivel a különböző érdekérvényesítési képességű csoportok és szervezetek az államhoz való viszonyaik kiterjedtsége alapján mérődnek meg és szívják le a központ forrásait, hol korrupció, hol a kapcsolati vagy zsarolási tőkéjük segítségével, ez a rendiség leginkább a rendi abszolutizmus agóniájára hasonlít. Súlyos következmény a látszólag működő jogállami struktúra teljes elgyengülése, hiszen a rendek hatása a jogalkotásra is kiterjed, az állami (jog)szabályok rendi erőviszonyok alapján alakulnak.

Ilyen körülmények között az állami szervezetek sem működnek másként: önérdekeiket, amelyek lehetnek gazdaságiak, politikaiak vagy pusztán az önfenntartás, illetve növekedés vágya által motiváltak, a köz érdekeként kell beállítaniuk.3 Tehát az állam szervei és a társadalom intézményei (normák, szokások, elvárások, attitűdök) közötti kapcsolatokat kiszámíthatatlan normák „rendezik", de senki sincs érdekelve e helyzet megváltoztatásában. Mindig lehet számítani rá, hogy a zavaros állapot az ellentétes érdekű társadalmi csoportoknak egyaránt szolgáltathat bőséges zsákmányt. Ki lenne érdekelt átlátható, ellenőrzött intézményekkel körülvenni a pénzek elosztását vagy éppen a jog szolgáltatását, ha a megfelelő pozíciókban saját embereik ülnek? A status quo megőrzéséért cserébe közjavakat (pénzt, normákat, igazságot) osztanak a döntéshozók és a befolyással rendelkező klientúra igényei szerint. Az állam működését szabályozó normák jelentős részét hagyományosan az állami szervek is megszegik. E hagyomány részeként a társadalom hasonló szenvedéllyel vesz részt a normakerülésben. Generációk sora adja át a szabálykerülő magatartás ésszerűségének, túlélést biztosító jellegének természetességét. A normasértés általános, tehát a rendszer működésének része, a megváltoztatási szándék felháborodást, bezárkózást szül, és aktivizálja a korporatív önvédelmi erőket. Közérdek, jóléti szolgáltatások, autonómia e korporatív védelemben hatékony mimikriként áll rendelkezésre. Ez azért lehetséges, mert a demokratikus állami működés számára alapvető jelentőségű néhány fogalom tartalmát máig nem sikerült tisztázni: az autonómia, függetlenség félreértelmezései a korporatív felelőtlenség szolgálatában állnak.

Nem történhetett másként: illúziónak bizonyult az Európai Unióhoz való csatlakozás transzformációs potenciálja is. Miután elmúlt a külső kényszer, lezárultak a csatlakozást megelőző monitorozások, a provinciális megoldásokhoz való ragaszkodásnak nincs komolyabb következménye. A közös európai jog alkalmazása által okozott ijedelem elpárolgott a hétköznapi bürokratikus kényszerek és a bírósági szervezet belső igazodási mintáinak változatlanságának hatására.

 

A jogérvényesítés zavarai

Az államélet súlyos, társadalmi beágyazottságú működési zavarainak figyelembevétele nélkül nehéz megválaszolni azokat a kérdéseket, amelyek a jogérvényesítés válságának okait kutatják. Megállítható-e a szélsőjobboldal? Mi tehető a jog eszközeivel? Mi fenyegeti a harmadik köztársaságot? Van-e esély az igazságszolgáltatás jobb működésére? Miért uralkodott el az erőszak a közéletben, és van-e összefüggés a gyűlöletbeszéd és az utcai erőszak között? Milyen pontokon lehet alkotmányosan beavatkozni a vélemények szabad áramlásába? Miért bizonytalan a bíróság, ha politikailag jelentős vagy közfigyelmet vonzó ügyeket kell tárgyalnia? Miért nem alkalmazza a rendőrség és az ügyészség a kézenfekvő, a hatályos jog által kínált eszközöket a szélsőjobboldali uszítók ellen? A megválaszolatlan kérdések halmozódásával nő a jogrendszer körüli bizonytalanság és csökken a bizalom.

A mai magyar igazságszolgáltatás a fent körülírt közhatalmi impotenciának a része. A felszíni, intézményi különbségek ellenére a jogalkalmazás szervezeti viszonyaiban erőteljes strukturális kontinuitás jellemző. Belső hatalmi érdekek, kiszolgáltatottságok, erőviszonyok, a szervezet kiválasztási és értékelési mechanizmusai, a felelőtlenség, a nyilvánosság elleni védekezés reflexei a rendszerváltás előtti állapot maradványai, vagy inkább nagy kiterjedésű zárványai. A feltűnően kizárólag csak a jobboldali sajtónak adott interjúi alapján a Legfelsőbb Bíróság kollégiumvezetője, aki érezhetően a megüresedett főbírói pozíció felé kacsingat, ma annyi nyitottságot mutat a modern igazságszolgáltatástól elvárt működési elvek (számonkérhetőség, felelősség, átláthatóság, nyilvánosság, szolgáltató bíróság) iránt, mintha több évtizeddel a rendszerváltás előtt járnánk. A magas bírói testületben valószínűleg nem egyedüliként a jogerős bírói döntések elemzését a bírói függetlenség sérelmének tartja, minden kritika a nyomásgyakorlás veszélyével jár. A kollégiumvezető szemlélete áthatja az igazságszolgáltatás igazgatását, hiszen sohasem volt másként, csak most vált végletesen anakronisztikussá. A bíróság falai mögött, elsősorban az igazgatás felső régióiban teljesen elmaradt a rendszerváltás. Nincs min csodálkozni: minden igazságszolgáltatási anomália, az egyre több érthetetlen, jogállami körülmények között igazolhatatlan ítéleti vagy igazgatási baki az elmaradt átalakulás következménye. Az átláthatóság hiánya és a bírói kar igazgatással szembeni apátiája és kényelmessége e szervezetben is fenntartja a működőképesség látszatát. Nincs kényelmesebb konszenzus, mint a kölcsönös szemhunyásé, a főnök eltűri az alkalmatlanságig menő hanyagságot, cserébe folyamatosan újraválasztják beosztottai. A bírói függetlenség legkártékonyabb félreértését e konszenzus élteti. De a demokrácia e csapdáját nemcsak a tradíciók működtetik, hanem az átláthatóság hiánya. Ezért kell minden eszközzel megakadályozni a nyitást, ezért lenne veszélyes egy olyan főbíró, aki megbontja a rendi szerveződés egyeduralmát. Többször leírtuk és többen elmondták már: a bírósági igazgatás működésképtelenségét elsősorban a megyei igazgatási szint kontrollálhatatlan túlhatalma okozza. Az előjogok, a szolgálati autó, az értekezésekkel is töltött közös hétvégék nem önmagukban, a taszító külsőségek miatt veszélyesek, hanem azért, mert a megyei érdekkijáró, egyeztető és az információkat visszatartó rendszer lehetetlenné teszi a hatékony központi igazgatást.

De hogy lehet, hogy az 1997-es igazságszolgáltatási reform során a látszólag legnagyobb átalakuláson átesett közhatalmi szféra képes volt kiterjeszteni premodern jellemzőit? Úgy, hogy a jogállami köztársaság jogalkotóinak nem volt megfelelő víziójuk egy működőképes modern bíróságról, átengedték a szervezeti struktúra kialakításának tartalmi meghatározását azoknak a bírósági vezetőknek, akik hatalmát szabályozni, kiegyensúlyozni kellett volna. Az 1997-es bírósági szervezeti törvényt egy olyan kodifikációs bizottság készítette elő, amelyben döntő szerepet játszottak a ma legnagyobb problémát jelentő vezetők.4 Ez a bírói részvétel teljes félreértése volt, jó példája a korporatív érdekérvényesítés közhatalmat bénító erejének. Azóta e rossz struktúrát kétharmados törvények védik.

Mára nemcsak a több évig elhúzódó perek, az alkotmányos értékek felől értelmezhetetlen ítéletek, a súlyos és elemzések nélkül maradó tévedések, a társadalmi valóságtól egyre jobban eltávolodó jogalkalmazás rombolják a köztársaság presztízsét, hanem az ebből következő jó szándékú jogalkotói kényszerek is. Társadalmi funkcióját betöltő megfelelő értelmezés hiányában a törvényhozó megpróbálja szájba rágni szándékát, és ez a legritkább esetben tesz jót a jogrendszer koherenciájának, a fogalmi tisztaságnak. Hatékony bíróság hiányában a jogalkotó igyekszik egyszerűsíteni az eljárást, és ilyenkor nagyon oda kell figyelni, hogy a garanciák megmaradjanak. Az eljárási garanciák gyakran kényelmetlen következménynyel járnak, ha az igazságszolgáltatás hatékonysága alacsony szintű, például szabadlábra kell helyezni nagy energiákkal kézre kerített bűnözőket, kártérítéseket kell fizetni az eljárás elhúzódása vagy más eljárási törvénysértés miatt. Rosszul működő igazságszolgáltatás esetén nagy a kísértés a hatáskörök máshova telepítésére, de a társadalomban is az alternatív konfliktusoldás igénybevételére. A másik oldalon viszont a hatékonyság elmaradása mindig a források elégtelenségeként értelmeződik. Az új bírósági rendszer egy évtizede alatt a bíróság költségvetése lyukas zsáknak bizonyult, mert a források bővülését soha nem követte a teljesítmény emelkedése. Nincs is olyan eleme az igazgatási struktúrának, amely számon kérné a közel százmilliárdossá duzzasztott fejezet hatékonyságát. Miközben persze még mindig vannak tarthatatlan állapotban levő bírósági épületek.

Az állam egyik tehetetlensége azért jött létre, mert a jogalkotó egy évtizeddel ezelőtt félreértelmezte a bírói autonómiát, és azt gondolta, hogy az önkormányzatiság jelszavával létrehozott ellensúlyok nélküli korporatív hatalom működőképes igazságszolgáltatást hoz majd létre.

Az intézményi autonómiák a rendszerváltás súlyos csalódásokhoz vezető illúziói közé tartoznak. Sokáig az alkotmányos átalakítás intézményépítői az önkormányzatiság, a belső szabályozás, az önszabályozás lehetőségeit keresték. Az azóta felhalmozódott tapasztalatok azonban kétségessé teszik, hogy ezen az úton biztosíthatóak az alkotmányos értékek és a hatékony működés. Sem a szakértelmiségi csoportok belső viszonyai, sem a politikai, társadalmi környezet nem teszik akadálytalanná az autonómiák megfelelő működéséhez szükséges, a külső és belső szabályozás összhangjára épülő rutinok kialakulását. Ez az út feltételezi a társadalmi normák épségét, az íratlan szabályok tiszteletét, az informális intézmények alkotmánykonform voltát. Néhány év alatt kiderült, hogy az ilyen feltételek hiányában a rendies struktúrákra telepített igazgatási autonómiák nem képesek a hatékony és jogállami működésre, viszont védelemben részesítik a puha diktatúra soha fel nem számolt belső viszonyait. Ennek a helyzetnek súlyos veszélyei vannak: az ilyen szervezetekben kontroll nélkül marad a szelekció, az előmenetel, ezek éppen a rendi viszonyok újratermeléséhez szükségesek, de hiányzik a bürokratikus fegyelem, és hajlamossá válnak a társadalomtól való elszakadásra. A tapasztalatok alapján ma már látszik, hogy nem igaz az a kiindulópont, hogy a politikai függetlenséget a minél elszigeteltebb struktúrával lehet biztosítani. A politikai befolyás, ahogy a korrupció is az ilyen, kontroll nélküli szervezetekben sokkal valószínűbb.5 A diktatúrák utáni autonómiabarát, megalapozatlan várakozásokkal telített ingakilengés korrigálása nehéznek tűnik, mert a hatékony, független, átlátható, számon kérhető igazságszolgáltatás megteremtése csak akkor válik valószínűvé, ha a jelenlegi áldatlan helyzetből való kilépés többeknek áll érdekében, mint akik a hasznait húzzák. A rendies struktúrák pedig képesek szolgálatokat nyújtani túlélésük érdekében. Az önállóság gyakran a politizálódás kerülő útjainak rombolását intézményesítette, ilyen a média szabályozása, vagy az ellenőrizetlen és oligarchikus vezetői struktúrák megszilárdulását szolgálja, ilyen az igazságszolgáltatás. Ma a tényleges önkormányzatiságot jelentő megoldások (bírói tanácsok, összbírói értekezlet) tartalommal megtöltése és a hatékonyabb igazságszolgáltatás célként való kitűzése eretnek, felforgató, sőt a bírói függetlenséget veszélyeztető szándéknak tűnik. Ennél jobban nem lehet félreérteni a bírói függetlenséget.

Alapvetően két általános tényezőn múlik, hogy a bírói integritás, a jogállami értékek, a demokratikus legitimáció, a számonkérhetőség, felelősség, nyilvánosság, sőt a részvétel, hatékonyság és a közszolgálati szemlélet mennyire elfogadott, mekkora tere van a bíróságok működtetésében. Egyrészt múlik a politikai és jogi hagyományokon, másrészt az intézményes megoldásokon. Utóbbit nem lehet úgy létrehozni, hogy nem vesszük tekintetbe az előbbit. Miközben persze éppen a hagyományok akadályozzák néha ezt a figyelembevételt. A rendszerváltás utáni Magyarországon a szocializmusban átszínezve megőrzött rendi struktúrák határozzák meg az állami működés alapjait. Ez a hagyomány ma korlátok nélkül érvényesül az igazságszolgáltatásban, mert a jogállami intézmények létrehozatalában is döntő szerepet játszott, megtisztította az ellensúlyoktól a szervezetet.

Ráadásul, ahogy ez ebben a régióban lenni szokott, „a nemzetközi helyzet is fokozódik". Az igazságszolgáltatást a 20. század utolsó harmadától folyamatosan új kihívások érik, amelyek közül az egymással összefüggő két legfontosabbat emelem ki: a hatékonyság elvárását és az ellenőrzés vagy számonkérhetőség igényét.6 Különböző szervezetek eltérő válaszokat adnak a kihívásokra, ebből a szempontból is vannak kedvező és kevésbé kedvező konstellációi a szervezeti összetevőknek. A magyar bírósági igazgatás 1997 utáni rendszere túlnyomó részben alkalmatlan rá, hogy megfelelő válaszokat adjon ezekre. Sem a bíróságok működésének hatékonyságát, sem az átláthatóságot nem tudja biztosítani. E szervezeti teljesítményelmaradásnak és adaptációhiánynak néhány egyszerű oka van: elsősorban a hatalmi kiegyensúlyozatlanság, a megfelelő ellensúlyok, ellenőrző mechanizmusok beépítésének elmaradása. Mögöttük azonban az állam, a közhatalom, a társadalmi normák és ezek kapcsolatainak premodern formái állnak, a kilépés tehát nem egyszerű. A jogalkotónak fel kell ismernie, hogy a bírósági igazgatás magyar modellje működésképtelen, nem képes teljesíteni a jogállami elvárásokat. Fel kell számolni azt az állapotot, hogy a bíróságok igazgatásában minden hatáskör egyetlen, teljesen kontroll nélküli szervezet kezében összpontosul. Ahol a hagyományok, a reflexek, a jogász foglalkozások íratlan szabályai, a jogi kultúra kevesebb teret enged az ellenérdekű felek együttműködésének az intézmények vezénylésében, ott az intézményeket erre a helyzetre kell felkészíteni, be kell építeni azokat a mechanizmusokat, amelyek kikényszerítik a kooperációt. A bíróságok hatékonyságát, jogszerű és minőségi működését, függetlenségét és átláthatóságát kizárólag hatalmak együttműködésére alapozva lehet elérni. Ez az együttműködés nem jön létre olyan szabályozás mellett, amelyben nincsenek kényszerek erre, ahol a hatáskörök teljessége egy szervezet vagy egy korporáció kezében összpontosul. Ma nem létezik olyan jól működő igazságszolgáltatás, amely ne a hatáskörök megosztására épülne.

Minden bírósági szervezetet, a fejletteket is állandó válaszokra kényszerítik a modern társadalom, a globális gazdaság, a migráció, a szervezett bűnözés kihívásai és a megnövekedett társadalmi igények. A változások mögött mindig ott lappang a régi rutinok megszokása, a megszokott viszonyok védelme, hiszen ezek az innovációk kidobásra ítélnek számos kompetenciát, elavulttá minősítenek tudásokat, alkalmazhatatlanná teszik a rutinokat. Tanulásra kényszerítenek, amely kényelmetlen és bizonytalan kimenetű többletteher. A változások befogadására való képtelenség, az adaptáció hiánya azonban súlyos válsággal fenyeget, ha ezek a védekezési mechanizmusok nem találkoznak ellenállással. Néha újnak tűnő szervezetek hatékonyan képesek reprodukálni, sőt megerősíteni e destruktív védekezési mechanizmusokat. Külső hatások nélkül az ilyen szervezetekben nem indulnak el azok a folyamatok, amelyek növelik az adaptációs képességet.

 

Jegyzetek

1 Kornai János: Szocializmus, kapitalizmus, demokrácia és rendszerváltás. Akadémiai Kiadó, 2007.

2 Muraközy László: Magyarország felemelkedése és hanyatlása, Közgazdasági Szemle, LV. évf., 2008. február, 149-168.

3 Sajó András: Az állam működési zavarainak társadalmi újratermelése. Közgazdasági Szemle, LV. évf., 2008. július-augusztus, 690-711.

4 A magyar bíróságok igazgatásának empirikus leírását adja Bíróságok mérlegen című könyvem (Pallas Kiadó, 2008).

5 Lásd a Transparency International 2007. évi jelentését: Global Corruption Report 2007. Corruption in Judicial Systems. Cambridge University Press, 2007. Magyar változatban: Hack Péter-Garai Borbála: Az igazságszolgáltatási rendszerek átláthatósága, TI, 2008.

6 Részletesebben lásd Fleck Zoltán: Jogállam és igazságszolgáltatás a változó világban. Jogszociológiai vizsgálódások. Gondolat, 2008.

 

Megjelenés helye: Mozgó Világ, 2008/10.