Átütő üzenet a jogrendszer állapotáról
- Részletek
- 2010. máj. 17. hétfő, 06:07
- Gönczöl Katalin
Gönczöl Katalin írása és részlet Fleck Zoltán új könyvéből
Gönczöl Katalin
Átütő üzenet a jogrendszer állapotáról
Fleck Zoltán intellektuálisan élvezetes társadalomkritikai könyvet írt Változások és változatlanságok – A magyar jogrendszer a rendszerváltás után címmel. Élvezeteset, de korántsem derűset. Lehangoló képet fest az elmúlt húsz esztendő jogalkotásáról és jogalkalmazásáról. Egy nemrég végzett közvélemény-kutatás szerint a magyar társadalom normazavarokkal küszködik, paternalista mentalitású, a szabadságjogok kevésbé fontosak számára, mint a jólét és a biztonság, nehezen viseli a másságot, az egyenlőtlenséget, kerüli a kockázatot, nem bízik sem az államban, sem embertársaiban. Nos, Fleck elmondja az olvasónak, hogy mindebben mekkora része volt a hazai jogalkotóknak és a jogalkalmazóknak.
Az utóbbiak ugyan hamar kiépítették a politikai rendszerváltás kereteit megteremtő alkotmányos intézményrendszert, ez azonban a szerző szerint csak a felszínen vagy eltorzítva reprezentálta a demokratikus jogállam értékeit. A húsz esztendő alatt felértékelődtek a jogosultságok, de inkább csak a formális legalizmus, a szabadságok korlátlansága értelmében. A szerző a jövőre nézve kifejezetten borúlátó következtetéseket fogalmaz meg. Szerinte a mai magyar jogrendszer akár a visszarendeződést is szolgálhatja. Működésében ugyanis ismét megjelenhetnek a tekintélyelvű viselkedési minták, a mások szabadságait el nem ismerő gondolkodásmód, az individuális moralitás gyengesége, a jogsértések pedig normalizálódhatnak. Ez utóbbihoz aztán hozzájárulhatnak az állami szervek és a politikai elit normasértései is, a jogkerülésnek pedig köztudottan nagy hagyományai vannak az országban.
Két évtized alatt sem sikerült volna csatlakoznunk az Európai Unióhoz? Megpróbáltuk, formálisan eleget is tettünk az elvárásoknak. A jogintézmények egy része transzplantációként, más része adaptációként, egy jelentős hányada azonban „irritációként” honosult meg a magyar joggyakorlatban, ami korántsem könnyítette meg a helyzetet – állapítja meg Fleck. A kívánt eredményt a szerző szerint azért sem lehetett elérni, mert a jogintézmények integrációjával kapcsolatos elképzeléseket az európai jólét fennmaradására alapozták. A jólét alapjai azonban a nagy tradícióval rendelkező demokratikus országokban is megrendültek. Ebben a helyzetben pedig a végrehajtott államszervezeti, jogi reformok éppen a jóléti elképzelések megvalósíthatóságát kérdőjelezték meg. Többek között ezért sem sikerült a társadalmi szolidaritás elvének megtartása mellett a hatékony újraelosztó intézményrendszer kidolgozása.
A szerző rendkívül hitelesen mutatja be azt a folyamatot, amelyben a jogrendszer olyan feladatok megoldására kényszerült, amelyekre – megfelelő társadalmi és politikai támogatottság hiányában – nem volt alkalmas. A jogi eljárások, mint írja, alkalmasak a rituális használatra, a múlt közös megalkotásának erősítésére, a kollektív emlékezet befolyásolására, a helyes és a helytelen közötti határ meghatározására, sőt a morális kötelékek megerősítésére is. Ugyanakkor, állapítja meg Fleck, a jogi eszközök használatának intézményi korlátai is vannak. A bűntető eljárások például individualizálják a múltban elkövetett bűnöket, így megszabadíthatják a közösséget a felelősségvállalástól, ami pedig diszfunkcionális hatással járhat. Ehhez hasonló a jogrendszer szerepe a rasszista erőszak terjedésének megfékezésében is. A jogalkotóknak és a hatóságoknak fel kell ugyan ismerniük saját lehetőségeiket, valamint azt, hogy kiemelkedő felelősségük van a támogatott, tűrt és tolerált határainak kijelölésében. Ugyanakkor azonban tisztában kell lenniük azzal is, hogy döntéseiknek, eljárásaiknak – vagy azok elmaradásának – társadalmi üzenete van.
A szerző átütő üzenetei a magyar jogászokra alig jellemző társadalomtudósi szemléletből fakadnak. Amikor bírálja az alkotmányos méltóságok újraválaszhatóságát, vagy bemutatja azt a folyamatot, amelyben a méltatlan körülmények között megválasztott államelnök személyes erkölcsi meggyőződése közjogi rangra emelkedett, beavatja az olvasót a máig „politikai vezetőszíjra” kötött jogrendszer belső titkaiba.
Mindenkinek érdemes és nagyon hasznos az elmúlt húsz év jogrendszerének Fleck által bemutatott történetével megismerkednie. Kinek azért, mert éppen a társadalom kulturális, morális válságból a közelmúlt tanulságait hasznosítva keresi kiutat. Kinek pedig azért, mert magabiztosan készenlétben áll a jogrendszer „irányításának” birtokbavételére. Félek, hogy az utóbbiak nem ezt a könyvet forgatják. Kívánom, hogy ne így legyen.
Részlet Fleck Zoltán: Változások és változatlanságok – A magyar jogrendszer a rendszerváltás után című könyvéből (Napvilág kiadó)
Szemléleti hiányosságok
A rendszerváltás második évtizedének végén sok demokrata keresi a szélsőjobboldal megerősödésének okait. A társadalmi válságjelenségek, a jogi, szervezeti hiányok és hibás működések, a nem reagáló, bizonytalan jogalkalmazás, a „tehetetlen jogállam” egymást erősítő módon eredményezte a demokratikus rendszert veszélyeztető politikai jelenséget, az újnyilasokat és szubkultúrájuk szélesedését és intézményesedését. A társadalmi, lélektani (bizalmatlanság, tekintélyelvűség) és az intézményrendszerre vonatkozó (jogalkotás, jogalkalmazás) összefüggések, a politikai környezet (gazdasági válság, pártok stratégiái, etnikai együttélés, média) elemei közötti viszonyok mögött kulturális és intézményi válságok állnak. Sőt alappal állítható – ezt igyekezett ez az írás illusztrálni – hogy a válság lényege kulturális természetű. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy ne lenne lehetséges intézményes kezelésük. Ezek sikeréhez azonban ismerni kell a válság természetét.
A Tárki 2009 őszén tette közzé európai összehasonlító értékvizsgálatát, amely szerint a magyar társadalom bizalomhiánnyal, normazavarokkal küzd, értékrendszerünkre igazságtalanságérzet és paternalizmus jellemző, a szabadságjogok kevésbé fontosak, mint a jólét és a biztonság, nehezen viseljük a másságot, az egyenlőtlenséget, kerüljük a kockázatot, nem csak az államban, embertársainkban sem bízunk. A magyar társadalom gondolkodása zárt, összességében jobban hasonlít a keleties, ortodox beállítódásra. E súlyos állapotból is elsősorban körültekintő intézményi fejlesztésekkel lehet kilépni: meggyőzően működőképessé kell alakítani a jogállam szervezeteit, hogy képesek legyenek azt az értékrendszert közvetíteni, amely a demokratikus társadalmi működéshez szükséges és stabilizálni képes az alkotmányos berendezkedést. A jogi szabályozás ugyanis képes ezekre a jelenségekre válaszokat adni, de az eddigi kísérleteket számos félreértelmezés és tisztázatlanság jellemzi. E torzulások a jog társadalmi természetének figyelmen kívül hagyásából származnak. A jogi szabályozás elsősorban a normális, elfogadható emberi magatartás közösségi meghatározása. Éppen e feladat válsága érzékelhető az együttélési normák és a civilizált viselkedés vészes hanyatlásában, például a rasszista, az emberi méltóságot semmibe vevő politikai és hétköznapi viselkedés terjedésében. Úgy tűnik, nincs megfelelő reakció, nincs védekezés, a jogi intézményrendszer két évtized múltán e kihívásra nem képes megfelelően reagálni. Ennek a válságnak számos oka van, amelyeknek feltárása a társadalomtudományok feladata, de léteznek az erőtlenségnek a jogrendszert érintő összefüggései is.
A társadalom joggal kapcsolatos szemlélete, a jogi kultúra olyan káros, néha egymásnak ellentmondó, néha egymást erősítő képzetekkel terhelt, amelyek a rendszerváltás utáni normatív válság kialakulásában döntő szerepet játszottak.
1. Különösen a rendszerváltó folyamatok kezdeteinél élt az instrumentalizmus illúziója, az a tévedés, hogy minden társadalmi válságot egyszerűen meg lehet oldani a jog eszközével. Pusztán technikai kérdés a jó, hatékony szabályozás előállítása, a jogállami módon készített jogszabályok üdvös hatással lesznek a társadalomra, és az annak megfelelően fog reagálni. Ez az intézményekbe vetett megalapozatlan optimizmus, a társadalom megváltoztatásának illúziója a valóság elemzésének elhanyagolásával járt. Ez köszön vissza a hatásvizsgálatok és visszacsatolások teljes hiányában az illúziók és optimizmus múltával is. A jogalkotás szakmai összetevői legjobb esetben is kimerülnek a dogmatikai helyesség és alkotmányos koherencia kérdéseiben. Ilyenformán képtelenek a politikai megfontolások kontrolljára, bármilyen politikai vágy normává transzformálható, ha a társadalmi hatások mérlegelésének nincs tere.
2. Ezzel párhuzamosan, mintegy az instrumentalizmus sajátos ellenpólusaként jellemző az államnak és jognak a társadalom ellenségeként értelmezése és a civil társadalom illúziója. A diktatúra alatt kialakult „disszidens” gondolat lényege, hogy a civil társadalom elégséges alapja a demokratikus jogállami működésnek. Minden alapjogi korlátozás megengedhetetlen, semmi társadalmi nem veszélyeztetheti a demokratikus berendezkedést, a veszélyeket a társadalom immunrendszere majd kiveti magából. Ha átmenetileg vannak is válságjelek (előítéletek, intolerancia, erőszak), az csak a diktatúra civil társadalmat romboló következménye, amely az idő múlásával enyhül. A beavatkozás több kárt okoz, nem igazolható, hogy az átmeneti társadalmak éppen gondosabb, néha jogkorlátozó önvédelemre szorulnak. Különösen a véleménynyilvánítási szabadsággal kapcsolatos vitákban fogalmazódik meg e második illúzió.
3. Az alkotmányos berendezkedés formális stabilizálódásával vált erőssé a professzionalizmus torzulása: az a tipikus intézményi gondolkodás, amely minden nem jogászi kritikát, értetlenkedést, sőt az adott intézményen kívüli szakmai kritikát is visszautasít arra hivatkozva, hogy a jog működtetése kizárólag szakmai ügy. E torz szakmai ideológia, amely gyakran éppen a tényleges professzionalizmus gyengeségét fedi el, hosszú múltú hagyományokra épül: a hatalom ellenőrzésének szokatlanságára, a számonkérhetőség és felelősség idegenségére. Az ellenőrzést biztosító garanciák, a nyilvánosság és a vezetők felelősségi rendszerének elhanyagolása abból a téves elképzelésből származik, hogy a jogállami intézmények demokratikus működése automatikus. Még ma is felfoghatatlan például egyes igazságszolgáltatási vezetők számára, hogy milyen alapon vethető fel hatalmuk ellenőrzésének, számonkérésének igénye, és értelmezhetetlen számukra a nyilvánosság szerepe.
4. Nem kopott el a joggal kapcsolatos egyik legősibb, predemokratikus képzet, a jogi szabályok kötöttségek nélkül politikai célokra alkalmazott eszközként értelmezése sem. A jogszabály ezek szerint a mindenkori kormányzó erők uralmi fegyvere, ezért lehetőleg kiterjedt állami apparátuscserével kell a kormányváltásokat elvégezni, elszámoltatást, jogi felelősségre vonást lehet kilátásba helyezni. Az elszámoltatási ideológia a konszenzusképtelen politikai szereplők sajátja, amellyel nem csak a jogrendszert primitivizálják, hanem tovább rombolják az intézmények iránti bizalmat. Hiszen az a látszat keletkezik, hogy a jog egy alapjaiban felforgatható, illetve a mindenkor hatalmon levők érdekében alkalmazható eszköz, amely ennek megfelelően nem érdemel különösebb tiszteletet, legfeljebb félelmet gerjeszthet.
E jellemző és káros képzetek súlyos következményekkel jártak az elmúlt két évtizedben. A jogrendszer stabilitását veszélyezteti a technikai elemként, eszközként kezelt norma, a folyamatos jogváltoztatási igény. A kiszámíthatatlanság a jog alkalmazóit is elbizonytalanítja, nehezíti a szervezetek alkalmazkodását, az állampolgári normakövetés stabilitását. Nehezebb például magasabb szintű normakövetést elvárni az adózásban, ha folyamatosan és követhetetlenül változik a szabályrendszer.
Hozzájárult a prepolitikai identitások, például az etnikai elv tartósságához, hogy az alkotmányos állam joga képtelen volt megfelelő szimbolikus hatások kifejtésére, nem tudtak kialakulni azok a kollektív képzetek, amelyek az emberi jogok univerzalizmusára épültek volna. Nem az alkotmányozás egyedi aktusának elmaradása, hanem a jogrendszer működésének hétköznapi kudarcai vezettek a jogrendszer társadalmi elfogadottságának gyengeségéhez.
Elmaradt a jogintézmények értékvezérelt karbantartása, az eseti, ad-hoc jellegű jogváltoztatási kísérletek vették át a helyét az alkotmányos értékrendszerből levezetett átfogó intézmény-alakításoknak. Lényeges szervezeti, intézményi reformok maradtak el nem pusztán a változástól való félelem vagy a status quot őrző érdekek miatt, hanem a jogrendszer működését elemző munkák hiánya, a szisztematikus szemlélet háttérbe szorulása következtében.
A nem megfelelő működés tovább rombolta a társadalmi bizalmat, növelte a jog kerülésének valószínűségét. A jogintézmények átláthatatlan, elfogadhatatlan hibákkal és alkalmatlan vezetőkkel terhelt működése folyamatosan igazolta a társadalom bizalmatlanságát. A javítási szándék, a hibákkal való szembenézés hiánya, a korrupciós és egyéb botrányok a torz működés és társadalmi bizalomhiány ördögi körét erősítik.
A jogrendszer elemzésekor azonban felszínre kerültek általános érvényű, nem csak a jogrendszer működésére jellemző összefüggések is. Kétségtelen például, hogy a normalitás zavarai a jogon kívüli szférában is érzékelhetők: a közéleti kommunikáció, a hétköznapi emberi viselkedés, az intézményi kultúra normatív válságaiért nem pusztán a jogrendszer a felelős. De mindezek hozzájárulnak a rendszerváltás után erősödő kedvezőtlen társadalmi folyamatok fennmaradásához. A demokráciába való átmenet további súlyos vesztesége a professzionalizálódás megrekedése. A szervezeti kultúra torzulásaival párhuzamosan a szakmai és etikai szabályok kialakulatlansága feltűnő azokban a szakmákban is, amelyek a jogállami berendezkedés elfogadtatásában kulcsszerepet játszanak (jogászi szakmák, újságírók). A kiválasztás, vezetővé válás, értékelés nepotikus és provinciális maradt, gyengék azok a szakmai normák, amelyek ezeknek akadályát képeznék. Ez önmagában is elég lenne ahhoz, hogy a rendszerváltással lehetővé vált modernizáció veszélybe kerüljön.
Szaporodó kihívások, romló feltételek
A rendszerváltozás, a demokrácia és a piacgazdaság kialakulása jelentős módosulásokat hozott a jogrendszer működésében is. A társadalom és az állampolgárok szabadsága, a parlamenti demokrácia, az alkotmányos intézmények az 1990 utáni állapotokat minden tekintetben az azt megelőző korszakok fölé helyezi. A magyar jogrendszer átalakulása jelentős volt, de sok tekintetben még nem fejeződött be. A jogrendszer elemzéséből is érzékelhetőek a változások általános sajátosságai, a kétféle változás egyszerre való érvényesülése. A gyors, forradalmi átalakulást a megőrző, a fennállót stabilizálni akaró változások tömege kíséri. Jellemző a jogállami intézményi felszín, a formális megfelelés a klasszikus demokratikus elvárásoknak és az akadozó intézményi működés, és mintegy következményképpen a jogállami értékek mindennapivá válásának kudarca. A két évtized elég hosszúnak bizonyult ahhoz, hogy e kettősség nyilvánvalóvá váljon, de túl rövid arra, hogy eldöntsük, pusztán a változási ütemkülönbségekből származó lemaradásokról vagy tartós jellegzetességekről van szó.
A rendszerváltás utáni Magyarországot, nem egyedüliként és a történelemben nem először, a nem egyidejű jelenségek egyidejűsége jellemzi. Az alkotmányos, jogállami felszín alatt a szocialista korszak hatalmi gyakorlatai, rutinjai, sőt rendies érdekviszonyok fejtik ki hatásukat. A korszakok egymásra torlódásának észlelését a jogrendszer működésének leírásakor a szociológiai szemlélet és az intézmények helyett a jogi kultúrára való koncentrálás teszi lehetővé. Továbbra is kérdés marad, hogy a jelentős intézményes változások képesek-e módosítani a szokásos, meggyökeresedett működésmódokat, a mélyen fekvő, hagyományok által támogatott magatartásokat is vagy a megváltozatott, illetve új intézmények idomulnak, torzulnak hozzá környezetükhöz.
A helyzetet nehezíti, hogy közben a hagyományos nyugati demokrácia, jogállam és alkotmányos berendezkedés maga is jelentős kihívások, átalakulások közben van. A jog mint az állami irányítás eszköze új formákat vett fel, a hierarchikus viszonyokat többcentrumú, mozaikszerű szabályozási mód, rugalmas, önszabályozásokra épülő rendszerek váltották fel, az ezeknek megfelelő átláthatósági, ellenőrzési mechanizmusokkal kiegészítve. A poszt-kommunista államok kihívása többszörös: előttünk áll az alkotmányok és alaptörvények papírosai mögötti változások, a jogállami behozó forradalom kulturális alapjainak megteremtése és az új szabályozási formák, társadalom- és gazdaságirányítási eszközök adaptálása. A nyugati minta folyamatos változásban van, a posztkommunista államok előtt álló nyugati minták mozgó célpontnak bizonyultak. Amit nem tudunk elkerülni az a történelmi maradványok, a gyors változások és a lemaradás által okozott válságok hatásainak összeadódása. Az így összeálló válság legjellemzőbb vonása, hogy éppen a demokrácia és jogállam stabilitását biztosító társadalmi folyamatokra van kedvezőtlen hatással.